有保障的最低价中标法是我国招投标制度的唯一出路

文｜郝林 上海鲁班企业管理咨询有限公司　高级咨询顾问

最低价中标饱受争议，在国内实施困难。完善我国招投标体制，实施有保障的最低价中标才是最优方式。清单计价实行后，建企面对招投标过程中实质性的最低价中标价情况越来越普遍。为此，建筑企业必须提升企业的价格竞争力与成本管控能力。

2002 年招投法实施以来，关于如何确定中标的合理性，我国已经有了很多的讨论。各种中标评定手法的研究已经非常丰富了，最低价中标法、综合评定法、性价比评定法、模糊综合评定法、二阶段评标法、经评审的合理低价法等等，花样多种，不一而足。如果按定标方式的不同，这些定标评定办法主要分两种：“需经评审的中标办法”，“不需经评审的中标办法”。需经评审的中标办法，就是尽量设计合理的评标程序与办法，通过一些人的判断和评标手段，使评标过程尽量合理化。不需经评审的中标办法，就是最低价中标法，开标开出来，最低价直接中标，没有人的因素在中标过程中产生影响，完全由商业行为决定。

这两种中标办法，各有各的好处，各有各的问题。最低价中标法从根本上排除了中标的人为干扰，排除了多次重复所可能产生的投标围标现象。但它的缺点是对招投标过程要求很高，招投标双方对于标的的理解必须一致，才能保证每个标书的有效性，也才能保证中标标书的有效性。

经评审的合理低价中标法则可以人为判断投标书对标的的响应程度。问题是法理上无法解决“人为判断”在这个过程中所起的真实作用。谁能保证评审是公正的？谁又能担保评审不失效？如果我们给评审设定一个“监管级”，谁又来监管“监管级”的工作有效性？

所以经过一轮人为因素的干扰，回过头来看，只有排除人为因素的干扰，让商业直接决定的最低价中标法，可能才是最为简单也最为有效的中标办法。

一、最低价中标法不能在国内实施的原因分析

最低价中标法在国内实施不开，已经有了诸多的分析文章，提出了很多问题，“恶意低价竞标”、“低价中标高价索赔”“导致围标买卖标和肢解分包”等是其中主要的论点。客观地分析这些问题，可以发现这实际并不是最低价中标法的问题，而是我们国家招投标制度不完善本身导致的问题。不采用最低价中标法，这些问题依然存在并且一样的严重。现在我们采用“经评审的合理低价中标法”，“恶意低价”，低于成本价抢标的事就少了吗？恐怕谁都说不清楚。“低价中标高价索赔”实际是一个合约管控问题，也是工程责任管理问题，与中标方法没有直接的关联。合约完善和切断设计施工联手就是解决之道。围标卖标肢解分包现在绝迹了吗？没有，不但没怎么减少，甚至可以说技巧越来越高。

不能排除正是由于最低价中标法使得中标过程表现得“太不可控”，使得那些真正想要操作中标过程的人失去了“操作”的空间，才会那么被人诟病，才会无论如何也要以引入“评审制度”，让中标过程处于“人为”因素的控制之下，使操作中标成为必然，才是最低价中标法让那么多人不能接受的根本原因吧。最低价中标法最不合理的地方也许就在于它正好踩在了“利益”的疼脚上，所以“利益”才会想尽一切办法，欲除之而后快。

当然，也要客观地承认，在当前国内条件下实施最低价中标法，确实存在一些根本性的问题。个人认为这些问题主要有如下一些：

1 、由于现实与历史的原因，招投标双方都不是风险中性的

我们国家实行土地有偿使用和土地规划制度，在土建规划审批过程，有资质的设计院提供较详细的设计图，完成配套设计审批与规划审批，是不可缺少的环节。这个环节之后，我们国家规定必须由有资质的设计院完成详细的施工图设计，并由开发者申报施工图审图后，才可以进行工程招投标以确定中标人。

这个时候，问题就来了。招标人委托设计院完成设计，自己却在有意无意之间，对设计的准确内涵把握不是很准确。设计院提供的施工图内容太细，投标人在投标的短时间内吃透图纸，做到精细投标的难度很大。招标人对设计意图的不完全把握，进一步强化了投标者的难度。

我们国家的图纸到了施工图阶段会设计的很详细，但图纸本身对“工料规范”的定义并不严密，工程使用什么级别的材料，达到什么样一个建设标准，设计方并不需要太明确。

结果就是，招标方、设计方、图纸设计方，对于标的都不是很明确。各自有各自的理解，各自的理解又没有必要的机制与方式来协调一致。

由于上述原因的存在，我们国家的投标报价存在很大的招投标各方理解不一致不清楚的问题。这个问题不是采用什么样的中标办法就可以解决的。使用任何中标办法，这些问题都存在。这种情况下的招投标，很大成分上成了招投标方双方谁更大胆的冒险博弈。

招投标理解不一致，并且缺乏理解一致协调机制，更深层了说甚至也威胁着我们国家清单规范实施。试想，相互理解不致的不明确材料标准和工艺标准的综合单价，其包干意义有多大？离开了基础建设标准的支持，综合单价就是空中楼阁。

2 、投标人中标担保不足，招标人付款担保不足

恶意低价竞标和中标后恶意拖延工程款，一直是我们国家工程界的大问题。原因也很简单：犯规成本小。解决恶意行为的办法，首先是增加合理的进入壁垒，然后就是增加恶意行为成本。社会机构给予评定壁垒，国家给予资质准入壁垒，然后在这个双壁垒保护下，加重恶意行为的成本。将恶意行为带来的后果直接转嫁到恶意行为的成本上，让恶意行为切实承担恶意行为的后果。

资质准入壁垒我们国家已经有了，这个壁垒已经有相当的工作成效了。如果再增加社会担保壁垒。比如承包主体方面的投标银行保函、履约银行保函、保证金银行保函，开发主体方面的付款保函等措施。银行出具保函，不但是一种信用担保，而且是一种直接可兑付的担保。拿到银行担保本身已经是进入壁垒，出具保函，就更是一种实在的担保行为。保函金额可以以很容易地方式，将恶意行为造成的后果直接转化为恶意行为成本，在保函措施下，恶意行为显得一点儿价值都没有了。只有在这样的保证措施下，恶意行为才会自然退缩自动消亡。

3 、超付风险对恶意竞标的影响

工程付款的合约规定会非常多样，有时会在不当心的情况下，导致工程款超付。超付可能导致恶意竞标。一旦投标者意识到存在某阶段存在超收的可能时，使得恶意行为的成本超越了代价，恶意竞标就不可免。支付这个时候也不是报价的函数了。所以合约付款应拉长期限，同时给予超付纠正机会。 FIDIC 合同 56 天延后付款，工程师还拥有在下一期付款报告中修改前期付款错误的权力，这就从根本上保证了付款是报价的函数的先决条件。也直接取消了超付所可能导致的恶意竞标行为。

延后付款同时也是一种自我担保和自我实力证明，能够在先期投入大量资金启动项目，承包商的社会融资能力就不会差，这也从侧面降低了恶意竞标的可能性。

4 、投标者独立估价能力不足

建筑工程五大生产要素，人机料技术资金，已经非常市场化了。现在投标者投标，就是向招标者作出承诺的同时，面对这些市场化的成本要素。也即，当前形势下，投标者已经拥有了独立估价的足够信息。

但是，拥有这些市场信息的投标者的独立估价能力却非常不足。原因主要是我们国家的计价规则正在从定额制向清单制转化，工程价格定价的市场化也开始时间不久。相对于工程价格定价市场化的变化，应对招标的快速有效报价，无论是理念还是实际操作，可以说整个社会都没有准备好。

笔者目前正在与所在公司一起研究这个问题的解决方案。一旦突破，将极大地提高建企应对市场价格战的能力，对我们国家建筑市场产生良好的推进作用。

5 、投标者非对称性

仅就中标方法来讲，“须经评审”中标法的问题在于无法确保排除人为因素的干扰，使投标者在投标过程中投标地位为对称。必须正视的现实是，无论采取多么严格的管制措施，中标述求都会匪夷所思卓有成效地渗透管制措施，最终使这些管制措施成为“非法中标”最好的保护伞。

由于诚信机制不全，恶意行为惩戒力度不够，我国当前招投标过程中直接绕开招投标过程而寻求“中标强势”的现象比较严重。围标串标，买标卖标，这些行为甚至在招投标没有开始的时候，就已经操作完成了。很多招投标项目从一开始的时候投标者是被动处于完全不对称的境地。建筑业产业对这个现象早已有深刻的认识，趋利的原动力，促使建筑产业催生出了各种“代理人”产业。这些人专门跑各种项目有权力、招标代理机构与专家评委，由于一个地区内的招标代理机构有限，招标代理与专家评委的关系相对紧密，一个时期的公关之后，突破各种严格管制措施的可能性大增。由于“犯规成本低”，越严密的管制措施在这样的公关攻势下显得越难以持久，结果就迫得监管机构进行评标办法调整。管理循环周而复始，在增加社会成本的同时，并不能从根本上真正解决定标公平性问题。事后检视的结果，往往是严密管制措施实际上成了“非法中标”的最有力的保护伞。

二、现实的解决办法

上面说到最低价中标法在中国实施有很多不具备的因素，那么是不是意味着最低价中标法在中国就实施不了呢？不是的。实际上，采用最低价中标法的条件并不是特别苛刻。在交易双方明确知晓自己的目的，并能够顺利达成理解一致的情况下，满足“一级密封报价”的条件，在国内已经初步达到了。只要解决好标的明确，招投标双方对标的理解初期接触就可以达成一致理解的情况下，采用最低价中标法，并不是没有可能。

1 、单位的选定时即有意识强化竞争格局，减小串围标可能

选定入围单位时，如果有意识选定相互之间为竞争对手的企业，则串围标的可能性将极大降低。比如：对于 2 亿元左右造价的中等项目，中建八局、上海一建、南通三建、绍兴一建这四家企业串围标的可能性比较低，因为市场上它们是竞争对手，在利益相对低的环境下，他们联手的概率很低。如果在入围单位中再增加长期合作伙伴、政府诚信评级高的单位、可能的关系企业等，进一步强化竞争形式。最终串围标的可能性就会大大降低。

通过上述操作，可以有效利用各种单位的竞争优势，强化投标单位之间的“对称性”。各单位会意识到自己的优势各有不同，但这种优势并不足以让自己在招标中获得完全压倒的成效，最终决定中标的，仍然可能是价格。这个时候，“对称”机制已经在投标者之间形成了。

关系企业在这个设定中可能显得有点突兀，但实际上这个却是在“最低价中标法”下很多当权者解套“关系网络”的很好办法。开标出来最低价决定，当权者不用对“关系”过多解释，关系也不会深度纠缠当权者。给予“关系”适当的介入机会，但机会却需要它们自己去争取。这个操作手法可以成为当前官场文化中很需要的一种“退出”机制。它虽然不能限制本心就坏的“利欲熏心者”，但可以帮助正道以行及中间摇摆者减轻来自社会各方面的压力。能减轻这种压力，本身就已经为社会造福了。“疏导”机制在社会管理中的作用，不能被低估。

2 、保函制度提高社会信用等级，并直接转嫁恶意行为成本

承包商 5% 的投标保函， 10~20% 的履约保函， 5% 的保留金保函且不能代替保留金。招标人因 56 天延后付款，提供 30% 的支付保函。这些保函措施在当前国内形式下，已经有了很多的操作实例。如果政府监管能够强制保函执行，同时将保函执行情况进行统计分析，作为企业诚信等级的重要指标，定期予以公示，建筑这个体系对企业社会诚信的威慑力及恶意行为惩罚机制会相当有效。任何一个从业者，都会清楚地意识到在这样的条件下恶意犯规，都是以企业生命为代价，而且几乎没有成功的可能。而且投标人恶意行为后果的最终承担者，是社会机构的银行，对于独立支撑项目开发的开发方来说，风险处于相当可控的范畴。

3 、排除超付的可能

合同明文规定 56 天延后付款，加大建企社会融资难度的同时，提高其恶意行为的代价，提供恶意行为额外保障。彻底消除利用不经意的合同条款获得超付利益以恶意竞标的可能。

建企的融资成本在这种情况下会增加，但这个很自然地以投标成本的形式转嫁给了招标方。这确实增加了工程成本，但相对于恶意行为所可能给工程带来的风险，这种成本增加是处于招标方可控范畴之内，所以没有什么不好。

4 、企业诚信认证

我们国家现在实行施工合同备案制管理。完全可以利用备案制提供的相关数据和基本管理机制，建立政府诚信评级及公示。比如我们前面提到的保函执行诚信评定。每被执行一次保函，则给企业以诚信负分评定，在指定网站予以公示。完全可以按同样的原理建立政府诚信评定体系，比如利用工程质量等级、工程进度履约情况、周边安全保护、工程结算审计、用户满意度调查、工程款专款专用的银行报告等可量化指标建立起诚信评定体系，进行综合打分，然后诚信公示。

如果有这样一个诚信评定体系，一批经市场验证总是出现“恶意行为”的企业，就会被压缩生存空间，面临改善或淘汰的选择。

5 、招标标的的明确及理解一致性问题

招标标的的明确及理解一致性问题，是当前我国招投标制度下最为严重的问题。做不到标的明确及招投标双方理解一致的基本条件，定标往往趋向于没有意义。这样，招标方自己审核图纸设计，并协调投标人多次吃透图纸要求，就是必不可少的环节。

理解一致性问题除了图纸问题外，关于合同义务的承包范围和合同边界问题，也是其中重大的方向。目前清单规范标准文件等，对此都还没有提出很好的解决方案。实际上，理解一致性问题最容易出现在合同接口和合同范围定义上。这一块需要招标人做足功夫，才能够保证所有回标是处于同一理解条件下的。

三、长期的角度，我国实现最低价中标法需要改进的地方

1 、招标标的的明确及理解一致性问题

招标方明确标的，并在招标过程尽力促成招投标双方就合同义务理解一致，是一切招投标行为的基础。遗憾的是，我国当前的法规规定下，这一条非常难以达到。从长期的角度看，我国要满足政府监管与市场竞争并存，满足招投标交易双方快速达成理解一致，需要在以下方面进行努力：

1) 将设计与施工分界定在详细扩初设计，结构与细化设计后行移至施工阶段

经政府监管审批通过的图纸，通常达到详细扩初设计深度就可以了。如果设计补强“工料规范”“建设标准”等内容，招标方关于标的的理解会非常明确。在这个图纸深度下，清单列项已不存在必然的困难，建筑标准确定后综合单价的内涵也不会有理解偏差。很多建筑和装饰工程量也基本确定，不能确定的是结构工程量、特种结构细化设计、机电设计细化等内容。清单招标已不存在必然性的问题。将结构设计与细化设计后移，正好放开结构设计竞争，可以取得设计施工双重成本成效。

承包商设计成果，由原设计院与审图公司完成两级审核。如果政府申报需要，可由原设计院加盖审核章。审图公司对承包商设计成果符合国标规范要求的审核结果承担无限责任。承包商在中标后提供中标价的 5% 设计保函。设计不能满足规范要求不能通过原设计院审核、不能通过审图公司审核，设计进度严重滞后，设计导致超中标价等可能导向“恶意竞标行为”的结果，招标方可直接以 5% 设计保函 +10% 履约保函索赔，取消原中标单位中标资格，立即清场，引入另外一家施工单位。将中标损失降低到最小。

需要强调的是，虽然将结构设计及细化设计后移到建筑承包合同中执行，有利于工程成本设计施工双优化的优点，但这个应用并不是主要目的。这样做的主要目的，仍然是保证招投标时标的明确和招投标双方理解一致，以保证招投标过程顺利开展。

对于过于复杂的项目，比如临近地铁的建筑围护工程，为减少设计施工同步给工程带来的安全风险，以及过多的不确定因素给报价带来风险，可以采用专项设计专业承包的办法解决。基坑设计与实施可专项设计，独立施工。仍然是“雇主提供设计”，但消除了总承包一家实施给报价带来的过多不确定因素。

2) 清单规范和标准文件等，应以促成招投标双方理解一致为根本目的，进行调整。

招投标双方在招标时需要达成理解一致的内容，主要是合同义务范围，合同义务执行标准，合同边界及接口处理原则，相互理解一致的格式等等。在这个方面上，国标清单规范及标准文件需要进行针对必加强。加上我们上面提到的“结构设计及细化设计后移到建筑承包合同范围”内的建议，相关规定大面积调整的可能不可避免。

一份招标文件拿出来， 90% 的合约造价人的理解偏差不造成实际影响中标的程度，这里面有差太多太多的工作要做。但这个是方向。做不到这一点，说明我们的基础计价体系和基础合约体系需要极大加强。

2 、“建筑标准”“工料规范”前移的社会管理应用

上面提到“建筑标准”“工料规范”前移可以大大提高招投标双方对于标的的理解一致性。这种理解一致性提高的好处，完全可以应用到社会管理和各个方面。

1) 公共事业项目

对于公共事业工程，如政府办公设施、学校、各种城市配套设施如公交站点、垃圾站，由于标准比较明确，如果国家立法前移，规定这些工程的用地标准、设计标准、设施标准等，那在提交工程勘探报告、周边管线图、地形图之后，进行直接招投标就不是什么困难的事了。如果社会管理制度采用使用单位提交报告，国家采购中心完成招投标的话，上述非常明确的用地标准、设计标准、设施标准要求下，用平米包干价都可以进行招投标了。只要理解一致，招投标过程完全可以有效简化。

立法前移的另一个好处是监管容易。象上述立法明确的项目，任何一个社会审计单位，都可以依托立法完成审计。相关工程清单直接进入政府监管中心。由于清单项目非常明确又非常接近，仅是简单的设置政府监管系统政府数据库横向比较偏差报警，对偏差情况进行专项政府审计，就已经可以产生非常强大的监管效果了。如果再辅以抽查、投诉调查等，监管效果会更强。

2) 国资投资项目

投资项目强调项目法人制，让项目法人承担起其应有的责任。国资项目投资审核重点前移，主要审核“建设标准”“工料规范”和扩初设计图纸中明确的建筑功能建筑标准等事项。这不但取得了“设计阶段是投资控制重点”的实际监管效果，而且在这个阶段是上下级审核监管，监管效果容易达到。不象我们国家现在执行的结算审计制，结果已经形成了，就算审计出来问题，也与事无补了。

3) 社会投资项目

建设标准与工料规范定义的前移，可以有效解决我们国家现在很多项目开发商对于项目前期设计相对忽略的问题。项目实现施工期材料审核制度，甲方变更导致签证满天飞，这些实际都是早期项目定位不明确导致的结果。建设标准与工料规范定义前移，可以引导社会投资项目更早明确建筑标准，以避免实施过程中因签证等产生的社会浪费。

四、建筑企业的应对策略

清单计价实行后，建企面对招投标过程中实质性的最低价中标价情况越来越普遍。现实中的最低价中标，比我们前面讨论的“最低价中标法”所设定的形势更富竞争性。大多数实际上是直接的招标方砍价竞争。价格战，这个词已经不是“狼来了”，而是建企直接面对的现实。

随着监管制度越来越严，工程公关成本在增大，最低价中标不但使公关成本存在血本无归的可能，还给公关对象留下了足够的“抽身”空间。公关对象有了很好的说辞来中止合作，让企业公关的预后效果变差。

所以建企现在面对的情况是，强化公关这支手仍然要抓，而且要继续硬下去。但强化价格战能力的另一只手，也要快速培育快速成长起来，成为企业核心竞争力之一。只有两手抓两手都硬，才能够在未来的竞争大环境中，争取到足够的生存空间。在当前建筑工程低利润率的大形势下，不这样做，企业在历史长河的大浪淘沙中快速消亡，不是什么不可能的事。

建企强化价格战能力，个人认为应该在这些方面加强：

1 ）强化独立估价能力

前面已经分析过，建企在基本生产要素的人机料工艺资金五个方面，已经是面对着非常市场化的环境，但建企在这个市场化环境基础之上的估价能力严重不足。快速测算及行之有效的报价机制还没有建立起来。由于每个企业都面对着各自独有的人机料工艺资金的具体情况，所以各企业只能独立建立适合自己的快速测算系统和独立报价机制。这方面可以借鉴成功的经验，也可以请咨询公司建立基本建构，但企业必须按自己的方式完成这个过程，是颠扑不破的商业真理。

2 ）强化保函运作能力，重视诚信建设

保函在当前的合约操作中已经很普遍，所以良好的银行保函合作的能力，将会成为企业核心竞争力之一。

现在 INTERNET 发展非常快速，“好事不出门坏事传千里”已经不是传千里，而是转眼之间传万里了。可以预期在不久的未来，政府会加强诚信监管体制。在这样的形势下，落于人后就要被动挨打。

诚信体系现在很多建企已经开始建设，有些已经成为企业的核心竞争力之一。现在诚信建设似乎还不能完全显现其价值，但一旦政府开始诚信监督，把所有的建筑企业都放在一个平台上进行对比，那个时候诚信力量就会显现出巨大的商业价值。坚持诚信建设的企业，就会在这样一个平台上脱颖而出，走向更宽广的空间。

3 ）为设计施工一体化公司留下足够的空间

住建部新的特级资质审批，已经将建筑业企业按设计施工一体化公司来实施了。住建部推荐合同也已经是以 EPC 为主要特殊的总承包合同了。设计施工一体化公司，以 EPC 模式进行工程的趋势已经明朗化。为应对这个情况，目前一些特级资质公司已经开始收购设计院，为一体化公司做准备。

但个人认为，这些准备仍然不够。

建企应该将精力放在 EPC 模式下估价能力的预演上。简单地设计 + 施工，并不能解决建企面对的价格战问题。要解决面对价格战的压力，建企不但要增加“雇主提供施工图设计”的估价能力，还要面对“细化设计 + 施工”的估价能力。这个估价能力显然要比面对“雇主提供施工图设计”的情况要复杂。它是一个双优化过程，设计与施工相互促进相互制约。要将这个估价能力建设起来，并在投标的短期内发挥决定性作用，运行体系的原理与构架，都要做大量的工作和预扮演。到了必须去面对这样的境况的时候，再去设想解决方案，恐怕一切都晚了。