PPP政策的“冷思考”

文|李晓芬 鲁班咨询 行业分析员

　　随着我国PPP模式发展进程的加快，PPP政策法规也不断完善，不仅为PPP模式的规范提供了保障，也为其进一步发展奠定了实践上的可行性。然而，我国PPP方面的政策法规还停留在规范和推广阶段，急需建立一套完整的法律法规体系。

　　一、PPP模式逐渐上升为国家意志

　　“十三五”开局之年，PPP模式已被提高到国家战略高度，对于供给侧改革、“一带一路”、新型城镇化建设而言，PPP正在发挥积极的牵引作用。PPP模式，实质上是一种公共基础设施的项目融资模式，在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。

　　目前，中国正处于增长速度换挡、经济结构调整，前期刺激政策消化的“三期叠加”期，“稳增长”成为国民经济新常态下的发展目标之一。同时，新型城镇化建设已成为国家重大战略，面对大量基础设施建设需求，地方政府财务状况拮据，强大的基建投资需求和过大的政府债务压力矛盾突出，PPP成为政府破解资金难题的可行的投资模式。为此，自2013年起，国务院、发改委和财政部等相关部门密集出台了一系列法律、法规和政策，力推PPP模式，旨在引导社会资本来增加公共产品领域的投资，推动包括能源、交通设施、水利、市政工程等项目的健康发展。

　　二、各部委PPP政策大盘点

表1 我国政府出台的PPP政策法规（节选）

来源：各政府部门网站，鲁班咨询整理

　　从时间上来看，2016年迎来PPP政策发布大潮。2014年，是我国PPP模式探路之年， PPP相关政策较少； 2015年是各级政府和社会资本合作的元年，这一年，伴随着改革的东风，PPP政策密集出台；2016年伊始，为摆脱民间投资低迷困境，各级政府机构纷纷出台政策稳定民间投资，进一步放宽民间资本市场准入、加强和改善政府服务、营造公平竞争的投资环境。

　　从出台部门看，财政部主导政策的推广和实践。政府部门各自为政，缺乏协调和合作，财政部门是推广、实践PPP模式的主要责任部门，绝大部分政策由财政部发布， 政策主要内容涉及对PPP项目的财政、税收和金融支持。

　　从应用领域看，基础设施建设和公共服务领域仍是主流，海绵城市、综合走廊成为热点。PPP政策主要应用于基础设施建设和公共服务领域，主要集中在对于污水和垃圾处理、公路、铁路、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。2015年以来，政府要求以海绵城市和地下管廊建设为重点，突破基础设施建设，海绵城市和地下综合走廊逐渐成为PPP政策热点。

　　三、井喷时代的PPP政策简析

　　PPP政策如何解读？从项目流程来看，这事关PPP模式实施的各项过程。目前，国家推广和运用PPP模式的主要政策如表1所示，政策对PPP模式的使用项目范围、操作过程、操作模式选择、投融资方式、利益分配和风险分担机制均有较明确的界定。

　　1.使用范围

　　2014年9月，财政部《推广运用政府和社会资本合作模式有关问题》要求各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。

　　根据财政部2014年11月发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

　　2014年11月，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出吸引社会资本参与生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、社会事业七大领域工程投资。

　　2014年12月，发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

　　2015年5月， 财政部、发改委和人民银行共同发布《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，引导和鼓励采用政府和社会资本合作模式。

综合来看，各部委政策界定的PPP模式具体使用范围虽有所差异，但主要集中在市政工程、公共服务、水利、环保等领域。

　　2.操作过程

　　《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》还规范了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交各环节的操作指南。

　　发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》则界定了PPP项目的规范管理过程，即项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制。

　　2015年2月， 财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》规范了PPP项目在项目发起、物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程。

　　《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》要求建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。

　　财政部《操作指南》和发改委《指导意见》对PPP项目操作过程的界定均有自己的想法，但大同小异，均为规范PPP操作流程服务。

　　3.操作模式选择

　　《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》界定了以下三种项目的操作模式选择：

　　（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

　　（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

　　（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》文件，项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

从操作模式看，发改委的《指导意见》要求更为具体，明确划分了经营性项目、准经营性项目和非经营性项目不同的操作模式选择。而财政部《操作指南》则提供了更多的操作模式，在模式选择上要求也更加全面。

　　4.投融资方式

　　2015年4月，六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定，还鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。

　　国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

　　投融资方式是PPP项目的核心内容，直接关系到利益分配和风险分担机制的建立。然而，迄今我国还未有一部法律、政策或法规规定PPP项目中投融资模式的选择，政府仅在招标阶段对资本结构做出规定，现有的政策以创新融资模式多样化为重点。

　　5.利益分配和风险分担机制

　　（1）利益分配机制

　　《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》要求相关部门建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》强调按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

　　2015年4月，财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》认为在水污染防治领域形成以合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等为主要内容，多层次、一体化、综合性的PPP工作规范体系，能实现合作双方风险分担、利益共享、权益融合。建立和完善水污染防治领域稳定、长效的社会资本投资回报机制。

　　《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也要求通过协议明确权利义务和风险分担，约定社会资本方在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。

　　（2）风险分担机制

　　根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，政府将从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，社会资本方作为具体实施者,承担项目商业风险并获得投资回报；按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

　　《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》确立了风险分配基本框架：原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　我国现行政策法规在对政府方和社会资本方如何分配利益和风险方面还存在空白，最好是能通过特殊法律，形成合理的价格机制，确保项目的运营。

　　四、PPP大热后的政策诉求

　　总体而言，随着我国PPP模式发展进程的加快，PPP政策法规也不断完善，加强了社会资本进入基础设施、公共服务等领域的积极性，不仅为PPP模式的规范提供了保障，也为其进一步发展奠定了实践上的可行性。

　　但是，我国PPP方面的政策法规还停留在规范和推广阶段，并未像英国、加拿大等发达国家一样，涉及到法律法规建设。当前，我国PPP立法尚未完善，缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系，且现行法律效力不高，很多政策仍局限在部委规章层面，而制定完善的法律、法规是社会资本参与市政工程、公共服务、交通、环保、水利等领域投资的保障。发改委正在牵头起草PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》，经历了8次修改后，特许经营法案已起草完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院。

　　未来，在PPP创新和发展中，建议加快法律法规建设，推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题。同时注重制定法律、法规保障非政府主体的利益，规范政府和社会资本的责权利关系。然而，完善法律并不够，还需建立多层次监督管理体系，加强社会监督，为PPP模式的健康发展提供良好的社会环境和稳定的政策预期。