新型城镇化下，PPP将大行其道

文｜贺灵童 鲁班咨询 咨询顾问

新型城镇化是未来我国经济持续增长的引擎，面对庞大的资金需求，地方政府早已债台高筑，PPP或成为新型城镇化建设重要资金来源。

新型城镇化是未来我国经济持续增长的引擎

中国经济在保持了十年9%以上的增长后，已经渐入疲态，增长驱动力趋缓。城镇化被主流观点认为是未来5~10年中国经济持续增长的引擎、动力，或是未来扩大内需的最大潜力。所以，新一届领导人上台后，“新型城镇化”频频作为热点被提上国家战略议题。

城镇化（Urbanization），也称城市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业、高新技术产业和信息产业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，即城镇化是指人口向城镇集中的过程。所谓新型城镇化，是指以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不只是建高楼、建广场。

2014年3月16日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划中表示，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。本次规划的发展目标是，城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

  数据来源：国家统计局；图表制作：鲁班咨询

图1 我国历年城镇化率情况

有关统计表明，在中国近十年年均10%经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点。城镇化率每提高一个百分点，新增投资需求达6.6万亿元，带动消费增加1012亿元。按照新型城镇化规划的发展目标，常住人口城镇化率从53.7%增长至60%，将带动新增投资42万亿元，带动消费约6500亿元。城镇开发的投资需求和城镇居民消费有增加，到2020年将为我国创下50万亿元的内需。

新型城镇化是我国未来经济新的增长点。从经济发展角度看，进一步发展城镇化有利于挖掘内需潜力，并且城镇化本身也属于推动经济的内生动力。此外，推动城镇化在消化工业产能过剩过程中也会促进经济成功转型。在当前国内经济内外交困背景下，继续稳步推进城镇化将在拉动传统产业基础上带来新产业的发展机遇。

新一轮城镇化建设所需的资金规模与瓶颈

户籍人口城镇化的提速势必带来巨大的投资需求，尤其是基础设施建设资金需求巨大。

中国国家开发银行行长郑之杰表示，考虑到蓬勃发展的人口，到2020年前中国需要至少50万亿元的新投资用于城市建设。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。现在的城镇化实际发生才30万亿元。而2013年全国全社会各行各业的固定资产投资总额才44.7万亿元，而未来3年的城镇化建设投融资需求是其56%。

如此巨大的资金需求，该从何而来？

国开行已经成为城镇化的重要的融资方之一。截至2012年底，国开行城镇化贷款余额3.4万亿元，占同期人民币贷款余额的71%；累计发放贷款6万亿元，占人民币贷款累计发放的61%。但与50万亿元资金需求量相比，这只是杯水车薪。

目前我国城镇化建设主要依赖于地方政府投资，而地方政府依靠转让土地的收入支撑是不可持续的，地方融资平台更是负债累累，必须创新融资机制。

根据审计署发布《全国政府性债务审计结果（2013）》，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，是2013年全年地方财政收入总额的1.6倍；另有负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

2014年地方政府负有偿还责任的债务达到23826.39亿元，或有债务11854.75亿元，达到2013年地方政府全年财政收入的一半。

地方政府仍按前两年的思维继续大幅举债，地方债务是有可能成为中国经济的系统性风险的。地方政府庞大的债务危机已经引起了中央政府的重视，2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布，全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资职能。

PPP成为新型城镇化建设重要资金来源

对于新型城镇化的资金来源，PPP成为重要参考模式。

2014年9月24日，财政部下发《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知称，我国正处于实施新型城镇化发展战略阶段，应立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。

PPP 是一种广泛意义上的公私合营合作模式，由私营部门承担部分原属于政府的服务和工作，并使政府由购买资产向购买服务转变。PPP 项目可根据私营部门介入程度由低到高将PPP分为外包类、租赁经营、特许经营和剥离四大模式，而作为解决代理人成本较好方法的合营PPP 模式将有望逐步成为主流。

根据PPP领域最具影响力的统计机构——公共事务融资（Public Works Financing，简称PWF）提供的全球PPP数据，从1985~2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%，美国和加拿大分别占8.8%、5.8%，非洲和中东地区占4.1%。

     数据来源：PWF

图2：全球基础设施PPP名义价值分布

2012 年发展中国家PPP 项目投资规模已超过1800 亿美元，巴西、印度等国家位居前列，而我国PPP 项目投资在发展中国家占比仅为1.3%，随着房地产行业挤出效应减小、政府对民生关注度提升以及地方政府负债增加，预计未来一段时间我国PPP 项目投资规模有望明显回升。

可以发现，中国的PPP还处于初级阶段，但在新型城镇化化50万亿资金需求的背景下，PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，在国家政策的推动与市场需求下，PPP预计将在未来一段时间内大行其道。

PPP成为建筑企业参与新型城镇化建设的重要模式

其实早在上世纪八十年代，PPP、PFI、BOT等投融资方式已成为国际上众多大型建筑企业发展，产业升级换代和企业成长的必由之路。特别是近些年来，基于PPP的特许经营模式已成为国际知名承包商在国际竞争中立于不败之地、受建筑业承包市场起伏影响较小，常年保持稳定增长的关键因素。

图3 2013年法国万喜PPP/特性经营业务情况

数据来源：万喜2013年年报

PPP已然成为各地政府在资金困境中探索新型城镇化的重要选择。建筑业作为固定资产投资的落实部门，新型城镇化建设的承建商，是政府需求PPP合作的最理想伙伴，PPP也将成为建筑企业参与新型城镇化的重要模式。

在普通的发包模式下，业主（包括政府业主）的资金压力往往沿着产业链转移到建筑企业，垫资被作为一种普遍手段，成为签订工程承包合同和考查施工企业实力的重要条件，有的工程项目垫资资金甚至超过50%，“BT”项目则是全垫资项目。

在PPP模式下，要求建筑企业的角色从单一的承建商向融资、设计、工程建设及后期的运营管理相结合的多重角色转化。一方面是建筑企业为了适应市场的需求，另一方面也是企业自身战略发展的需求，是增强企业竞争力的需要。投融资方式的变化同时也预示着，单纯的工程承包空间越来越窄，如不适应市场变化，极可能沦为二级承包商，随之利润被压榨。

在PPP融资模式下，建筑企业业务开始向项目的前期和上下游发展，利润中心向产业链前端和后端转移，建筑企业必须有强烈的紧迫感，积极主动地以“投资人”的角色参与到PPP项目中，这是改变自身发展方向顺应市场变化的需要。

建筑企业可以通过发展PPP模式项目，提高自身竞争力、盈利能力，加大与其他建筑企业的差别，建立企业的市场竞争力。PPP模式的运作将大大提升建筑企业利用资产的经营能力来带动承包业务的经营能力，为企业带来可观的效益。既立足于建筑业反哺其主业，又跳出建筑业，形成完整的产业链，创造更长的价值链。特别是基础设施项目的全过程参与的能力，从工程建设转向提供包括咨询、融资、设计、施工、运营、维护等业务在内的综合业务，业务间的协同效应将为企业的市场占有率提供保证，从而找到企业新利润渠道，从而提高企业竞争力。

要实现从承建商向建筑全产业链整合商的转变，首先既要解决融资的问题。在PPP将大行其道的时代，融资能力越来越成为建筑企业的核心竞争力之一。这点已经在国际市场得到印证，国际大型工程公司都有很强的融资能力，包括借贷工程总承包流动资金、开具保函、帮助业主筹措资金等。其中帮助业主筹措资金，现在已经是工程公司获得项目的关键。