工程建设领域电子招投标乱象与建议

文|杨宝明 贺灵童 陈艳 鲁班咨询

　　实施电子招投标有助于节约社会资源和招投标成本，提高招投标效率，解决长期困扰招投标行业的信息陈旧、信息不灵、信息重复利用率低、利用成本高的问题，营造健康的建筑业环境，促进整个建筑业信息化的健康高速发展。然而，长期以来，在无法可依的背景下，工程建设领域电子招投标出现了诸多乱象。

　　一、工程建设领域电子招投标乱象

　　1.系统顶层设计存在严重缺陷

    电子招投标系统在顶层设计时，必须理顺各参与方的角色与地位，通过确定招标方、投标企业、监察人、专家评委等利益相关方的角色与需求，方能建立公平公正的电子招投标流程与体系。作为电子招投标系统提供商必须保持其专业性、中立性，做好相关软件系统开发工作，为电子招投标的顺利开展奠定基础。

    然而目前我国各地提供电子招标系统的软件厂商纷纷涉足造价软件的开发销售，再通过数据标准的不开放或不兼容方式捆绑销售造价软件。这相当于在招标人和投标人之间增设了一个收费关口：若不按我的数据标准，不买我的投标软件、造价软件，就投不成标。原先的造价软件、好的算量软件不能使用，而重新购买高价投标软件的同时，还要投入巨大的学习成本，施工企业对此甚是懊恼却又无可奈何。软件厂商通过垄断获得竞争优势，收取高额费用的同时，容易丧失创新的动力，阻碍整个行业的发展。

2.标准林立，无全国性的数据标准

    由于招投标行政管理体制条块分割，各行业、地方的招投标流程都有不同程度的差异，缺乏统一规划指导和协调，且信息技术没有统一标准，信息数据没有规范接口和交互共享的服务平台，造成目前各电子招投标系统开发、运用功能和信息相互隔离、断裂，既不完整配套，也不全面统一，形成新的系统壁垒和信息孤岛，无法实现电子招投标全流程功能的协调整合和市场信息资源的开放共享，也就无法充分发挥电子招投标系统的真正优势。

    由于缺乏全国性的数据标准，对于招标系统而言，本地各系统之间，同省各地市、全国各省市交易系统之间数据交互难，无法建立统一的阳光平台，也无法对不良投标人进行统一管控；而各省市地区交易系统的低水平重复建设，也造成极大的资源浪费与效率缺失。

    对于投标人而言，因各地标准不一，为了进行投标，不得不花费大量财力、人力去适应各地标准。同一家承建商准备一串狗出门投标的情况屡见不鲜，造成投标企业的资源浪费与效率缺失。而且，由于数据标准不一，无法汇总集成得到企业级数据库，企业内部数据无法进行共享，无法有效利用数据积累为企业决策提供依据，管理提升遭遇瓶颈。

3.接口不开放

    电子招标系统导入电子投标文件时，要求投标人须按照规定格式提供电子标书文件，但由于没有建立技术规范等基本标准，各个地区电子招投标出现了各自为政、互为割裂的局面。同一个省份不同市区甚至同一个市下面的各个县都使用不同品牌的招投标系统，招标系统往往利用垄断优势，不开放数据格式，也不提供数据转换接口，具有极强的排斥性。有些地区因为各种利益关系没有公布数据标准接口，或者公布数据接口但并不能实现真正兼容，电子评标系统只能接收指定的计价软件生成的电子投标文件，其他计价软件生成的标书文件则被拒绝接收。这种人为设置投标壁垒的方式较大的增加了投标人的商业成本和学习成本。

4.安全存在隐患

    电子招投标的公平透明严重依赖于数据安全性、公正性和保密性。由于竞争对手或黑客等外界攻击或入侵、内部人员有意的破坏与泄密，可能使数据信息安全受到威胁。除网络安全外，还有电子招标投标系统本身的安全性，这主要体现在：一是对于招投标中各方身份的识别较难，主体身份识别与签名、信息的保密安全等无权威机构的认证；二是信息的真空性与可靠性问题。如果软件设计过程中设置超级权限用户与软件后门，则名义上透明公开的电子招投标通过技术手段变成更为隐蔽的技术“暗箱”，成为招投标活动中的“黑手”，尤其普遍的招标系统软件商还做造价软件、投标软件，有较大的利益驱使力。

    后者对于招标系统的公平性原则是最大的挑战，但缺乏相关的法律保障与制度监督，目前仅能依赖软件商的自律性。于2011年10月由中国土木工程学会主导的《工程建设电子招投标行业诚信自律公约》的制定就是为了预防招标系统的软件后门问题。但自律公约只是君子协定，缺乏法律的约束力。

5.软件商资质水平参差不齐

    各地区省市都在重视电子招投标交易平台的建立，但由于都在起步阶段，行业内没有代表性的软件厂商和软件系统，又无太高的资质门槛，因此提供招投标系统的软件商水平不一，无序竞争十分严重。有些软件厂商未对电子招投标体系进行系统地分析与研究，仅依靠关系优势拿下某些地区的招标市场，系统功能与服务可靠性较弱。同时，不排除一些价值观较差的软件厂商通过招标软件的垄断，捆绑销售造价软件，以获得利润；能力水平较差的软件厂商提供的招标系统容易出现较多漏洞，易被竞争对手或黑客利用，使得整个电子招投标系统安全性出现危险。

6.投标预评存在寻租空间

    招投标系统将招投标的诸多制度内嵌于软件当中，而系统的开发商一定程度上扮演了招投标制度的执行者。按照软件的技术手段来讲，完全有能力控制投标结果，直接决定最终中标人，由此催生了“寻租”的可能性。这种情况不加以控制，很有可能愈演愈烈，尤其是招投标系统和造价软件同为一家的情况下，寻租的驱使力会更大。某些省市地区，招标软件商甚至提供了“投标预评”、“围标测评”服务，只需少量的测试费用，可以提前预知投标的得分，若进行围标，则为围标中标提供了可能性。这属于赤裸裸的犯罪行为，但却真实存在于不少地区，有些地区只是招标系统代理商在小范围内提供这种服务，但严重阻碍了电子招投标市场的公平性。

7.不健康行业生态

    招投标数据是建筑业信息化的源头，也是工程数据的产生源头，电子招投标系统一旦出现问题，将会对整个建筑软件产业链产生巨大负面影响。某些技术水平差、客户价值低的造价软件通过控制电子招投标系统数据入口向下游扩大产品线控制，从造价、算量软件甚至延伸到项目管理系统，造成严重的行政垄断，伤害建筑业信息化的发展。建筑业产业升级、提升管理和绿色施工的压力对我国建筑业已越来越大。这二者都需极其先进的软件系统来支撑，否则，难以实现。电子招投标系统的乱象对建筑业信息化发展的打击，将给整个建筑产业带来巨大的伤害。

    从政府层面来看，由于上述问题的存在，各省市地区交易系统之间数据交互难，对不良投标人无法进行统一管控，且往往出现交易系统、标准的低水平重复建设，严重浪费资源；

    从施工企业来看，大量的财力、人力耗费在被迫适应各地标准，被迫使用一些技术水平差、客户价值低的造价软件上。对于施工企业而言，以往投标的数据对未来的工作有着指导作用，但因各地标准不一，数据无法汇总并有效积累和共享，不能为企业决策提供依据，也不利于提升其管理水平；

    从造价企业来看，一旦依靠行政垄断获得暴利的行为被市场接受，其他地区的企业将纷纷效仿，造价软件企业将失去追求进步和创新的动力，损害整个行业的良性发展。

　　二、新法的特点与价值

    为了规范电子招标投标活动，促进电子招标投标健康发展，国家发展改革委、工业和信息化部、监察部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、商务部联合制定了《电子招标投标办法》（以下简称《办法》），并于2013年2月4日正式对外颁布，《办法》于5月1日起正式实施。总体来看，新法有两大特点。

1.构建了定位清晰、功能互补的电子招投标系统架构

   《办法》按照功能定位的不同，将电子招标投标系统区分为交易平台、公共服务平台和监管平台。交易平台是以数据电文形式完成招标投标交易活动的信息平台。交易平台主要为项目招标投标交易服务，决定了其具有竞争性、专业性和个性化服务的特征。公共服务平台通过收集、整合和发布招标项目交易信息以及相关公共信息，满足交易平台之间信息交换、资源共享需要，并为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务，具有综合性和公益性的特征。监督平台是行政监督部门和监察机关履行监督职责的信息平台，由行政监督部门结合本单位电子政务建设进行设置。

2.明确了电子招标投标系统互联互通的技术要求

    此外，与《办法》一起出台的《电子招标投标系统技术规范》对电子招投标系统的开发、检测、认证和运营提出了严格的技术规范与要求。实现电子招标投标系统的互联互通，有利于打破技术壁垒和行业界限，实现信息在全国范围内的自由流动，促进全国统一大市场的形成；有利于降低交易成本；有利于提高电子招标投标市场的竞争性。

   《办法》主要明确了执行统一的信息分类和编码标准；同时要求开放数据接口并公布接口要求。同时《办法》明确要求电子招标投标交易平台运营机构不得以技术和数据接口配套为由，要求潜在投标人购买指定的工具软件。利用数据统一标准与数据公开接口的要求可以极大地减少部分不良招投标软件商利用接口牟取私利的现象，极大地促进了公开、公平、公正的电子招投标环境。

   《办法》终结了电子招投标领域无法可依的尴尬，可以有效消除目前工程建设领域电子招投标领域的一些乱象。与其一同出台的“电子招标投标系统技术规范”，对软件厂商的技术开发有较好的指导作用，也一定程度上解决了软件厂商水平参差不齐造成系统功能与服务可靠性差的情况。此外，《办法》要求执行统一的信息分类和编码标准，并公布开放数据接口，明文规定“电子招标投标交易平台接口应当保持技术中立，与各类需要分离开发的工具软件相兼容对接，不得限制或者排斥符合技术规范规定的工具软件与其对接”、“电子招标投标交易平台运营机构不得以技术和数据接口配套为由，要求潜在投标人购买指定的工具软件”等，极大地限制了部分招标软件厂商利用数据接口垄断造价软件市场的现象。《办法》对于利用开发电子招投标系统的数据接口优势来垄断造价软件市场的厂商有了一定的限制，但并无明文规定同一软件厂商不能同时开发两类软件，在顶层设计没有规范的情况下，软件厂商在利益驱使下，很可能出现明目张胆的接口不开放可能演化成隐蔽的在数据接口上对其他软件厂商使绊子的行为，依旧伤害整个行业的利益。另外，《办法》虽然要求统一数据标准，但并未明确数据标准的区域范围，对于工程建设企业来说，需要常到全国各地投标，目前全国各地标准林立，给工程建设企业带来不小的麻烦，如果数据标准能实现全国范围的统一，则将减少企业的投标成本，将更多的精力用于企业的经营与发展。

　　三、相关建议

    建设工程的招投标环节是建设工程管理的源头，对于引导行业健康发展有着相当重要的作用。《办法》的出台可以极大地改善标准林立和接口不开放的问题，但仍有一些问题需要得到改进。

1.建立全国统一的数据标准

招投标系统应采用开放式体系结构，各个模块独立实现，并具有标准开放式的接口，只有使用统一开放式的数据标准接口，才能保证该系统的应用是可跨地区、面向社会的。希望通过《电子招标投标系统技术规范》的推行，在全国范围内建立统一的招投标数据标准，让标准开放统一，而不是让标准成为门槛阻碍。这样才能让使用各种造价软件和其他手段组价的招投标双方，以最低成本地快速应用电子评标系统。

2.明确招投标系统软件开发厂商的权限

    在建设工程电子招投标中，必须明确做招投标系统软件的厂商不能参与造价软件的开发与销售，做造价软件的厂商必须不能做招投标系统，这样才能彰显招投标系统的公正与公平原则，否则，当各种利益牵涉其中，天平难免失衡。而且招投标系统在投入使用前，必须经过当地的造价软件的互相测评，才能保证其公平公正。

3.建立统一的电子招投标企业信用平台

    建筑企业的业务遍布全国，不排除有些资质较差、价值观较差的建筑企业在某地弄虚作假骗得业务被逐出市场后又在其他地区以同样的方式招揽业务。电子商务中诚信问题是影响到整个行业发展的基石，因此建立全国统一电子招投标企业信用平台至关重要。

    促进电子招投标的发展，应尽快建立建设领域的电子招投标企业信用平台，该平台不应当是某地区单独建立，而是由国家住建部来牵头，同时通过网络对接交互省市各级电子招投标信用平台共同构成的网络平台体系。要实现各地区间信用平台的信息流畅，建立统一的企业信用评价，避免招投标过程中因信息不共享、不透明、不对称而导致弄虚作假情况的发生，逐步推行并完善建设领域诚信体系的建设，从源头上促进招标队伍的优化。