电子招投标乱象与建议

文｜鲁班咨询整理

我国电子招投标市场有诸多乱象，必须加紧完善电子招投标系统，营造健康的建筑业环境。

　　实施电子招投标将有助于节约社会资源和招投标成本，提高招投标效率，解决长期困扰招投标行业的信息陈旧、信息不灵、信息重复利用率低、利用成本高的问题，营造健康的建筑业环境，促进整个建筑业信息化的健康高速发展。然而，面对诸多乱象，必须加紧完善电子招投标系统。

　　我国建设工程电子招投标存在的问题

缺乏法律法规和制度保障。《中华人民共和国招标投标法》颁布已愈12年，《中华人民共和国合同法》早在1999年就规定了电子合同的成立、效力等，《电子招投标办法》、《电子招投标系统技术规范》和《电子招投标系统基本技术要求》于2009年就开始了编制工作，但与电子招投标配套的法律法规至今未出台。这使得电子招投标工作没有法律保障，执行过程缺少法律依据，过程的监管责任不明确，不可避免会出现诸多问题。

系统顶层设计存在严重缺陷。目前我国建设工程电子招投标系统存在着严重的系统顶层设计缺陷。当前各地提供电子招标系统的软件厂商纷纷涉足造价软件的开发销售，即一方面作为制定规则的“裁判员”，另一方面又积极应战充当“运动员”，存在着严重的利益冲突。在经济活动背景下，既充当“裁判员”、又充当“运动员”的双重身份，势必容易出现违背经济规律、扰乱经济秩序的情况，难以保证一个公平公正的招投标环境。双重身份下，相对于传统的招标方式，“裁判员”可以通过技术实现更隐蔽的操控，使招标更缺乏管控。电子招投标系统如果实施不善，只是腐败权利从一批人（如评标专家等）转移为另一批人（系统开发商、系统管理者）而已。

　　目前在我国电子招投标市场中，存在部分软件厂商垄断当地招标市场，再通过数据标准的不开放或不兼容方式捆绑销售造价软件。这相当于在招标人和投标人之间增设了一个收费关口，不按我的数据标准，不买我的投标软件、造价软件就投不成标。原先的造价软件、好的算量软件不能使用，重新购买高价投标软件的同时，要投入巨大的学习成本，施工企业对此却又无可奈何。从招投标程序公正角度来看，这样既当裁判，又当运动员，是非常不合适的。

　　从调研的数据来看，24个省份中，各省市强势计价软件品牌与招投标软件一致性的比例高达67%，有捆绑销售的比例达到了63%，利用招标系统的“裁判员”身份，再积极出售竞标的造价软件。招投标主管部门和造价软件公司便有动力在数据格式上设卡，以达到谋利的目的。虽然宣称有公开的数据标准，既是标准制定者，又是竞争者，不可能有公平之谈，这种情况造成投标人（施工企业）应对成本高昂。因为在各地投标要配备不同的软件，原先用的很好的软件要换掉；由于源头数据受卡，更好的算量软件不能选用，以提高效率之名，实际带来行业效率损失。

标准林立，无全国性的数据标准。由于招投标行政管理体制条块分割，各行业、地方的招投标流程都有不同程度的差异，缺乏统一规划指导和协调，且信息技术没有统一标准，信息数据没有规范接口和交互共享的服务平台，造成目前各电子招投标系统开发、运用功能和信息零打碎敲，相互隔离、断裂，既不完整配套，也不全面统一，形成新的系统壁垒和信息孤岛，无法实现电子招投标全流程功能的协调整合和市场信息资源的开放共享，也就无法充分发挥电子招投标系统整体的真正优势。

由于缺乏全国性的数据标准，对于招标系统而言，对于本地各系统之间，同省各地市、全国各省市交易系统之间数据交互难，无法建立统一的阳光平台，对不良投标人进行统一管控；而各省市地区交易系统的低水平重复建设，造成极大的资源浪费与效率缺失。

对于投标人而言，因各地标准不一，为了进行投标，不得不花费大量的财力与精力适应各地标准。甚至由于有些地区画地为牢，利用标准形成有形或无形的设卡限制。同一家承建商准备一串狗出门投标的情况屡见不鲜，造成投标企业的资源浪费与效率缺失。而且，由于数据标准不一，无法汇总集成得到企业级数据库，企业内部数据无法进行共享，无法有效利用数据积累为企业决策提供依据，管理提升遭遇瓶颈。

接口不开放。电子招标系统导入电子投标文件时，要求投标人须按照规定格式提供电子标书文件，但由于没有建立技术规范等基本标准，各个地区电子招投标出现了各自为政、互为割裂的局面。同一个省份各个市区甚至同一个市下面各个县都使用不同品牌的招投标系统，招标系统往往利用垄断优势，不开放数据格式，也不提供数据转换接口，具有极强的排斥性。有些地区因为各种利益关系没有公布数据标准接口，或者公布数据接口但并不能实现真正兼容，电子评标系统只能接收指定的计价软件生成的电子投标文件，其他计价软件生成的标书文件则被拒绝接收。这种人为设置投标壁垒的方式较大增加了投标人的商业成本和学习成本。从调研中可以发现，只有约58%的地区政府部门有出台数据接口标准，而招投标软件向其他软件开放数据格式且兼容的比例仅为29%，即使已出台的数据标准中，地方割据现象非常明显，仅浙江一个省份，就出现杭州、丽水、宁波、嘉兴、平湖、台州多个数据交换标准，还不包括浙江省公开的数据接口标准。

只有使用公开公布的数据标准接口，才能保证该系统的应用是面向社会的。作为政府招投标管理部门和交易中心，为保证做好对所有招标、投标单位的服务，既要遵守相关法律法规，又必须保证评标系统接口的开放性和通用性，同时还要注意简单。这样才能让使用各种造价软件和其他手段组价的招投标双方，可以最低成本地快速应用电子评标系统。

安全性与软件后门。电子招投标的公平透明严重依赖于数据安全性、公正性和保密性。由于竞争对手或黑客等外界攻击或入侵、内部人员有意的破坏与泄密，可能使数据信息安全受到威胁。除网络安全外，还有电子招标投标系统本身的安全性，这主要体现在：一是对于招投标中各方身份的识别较难，主体身份识别与签名、信息的保密安全等无权威机构的认证；二是信息的真空性与可靠性问题。如果软件设计过程中设置超级权限用户与软件后门，则名为透明公开的电子招投标通过技术手段变成更为隐蔽的技术“黑箱”，成为招投标活动中的“黑手”，尤其是对于集“裁判员”与“运动员”一身的招投标系统软件商有较大的利益驱使力。

　　后者对于招标系统的公平性原则是最大的挑战，但缺乏相关的法律保障与制度监督，目前仅能依赖软件商的自律性。于2011年10月由中国土木工程学会主导的《工程建设电子招投标行业诚信自律公约》的制定就是为了预防招标系统的软件后门问题。但自律公约只是君子协定，缺乏法律的约束力。

软件商资质水平参差不齐。目前，各地区省市都在重视电子招投标交易平台的建立，由于都在起步阶段，行业内没有代表性的软件厂商和软件系统，又无太高的资质门槛，因此提供招投标系统的软件商水平不一，无序竞争十分严重。有些软件厂商未对电子招投标体系进行系统地分析与研究，仅依靠关系优势，拿下某些地区的招标市场。在调研的41份问卷中出现了15个招投标系统品牌，同时了解到部分县市区域的招投标系统被一些当地的小品牌拿下，系统功能与服务可靠性较强。不排除一些价值观较差的软件厂商通过招标软件的垄断，捆绑销售造价软件，以获得利润；能力水平较差的软件厂商提供的招标系统容易出现较多漏洞，易被竞争对手或黑客利用，使得整个电子招投标系统安全性出现危险。

投标预评。招投标系统开发商相当于招投标制度的执行者，按照软件的技术手段来讲，完全有能力控制投标结果，直接决定了最终中标人，由此催生了“寻租”的可能性。这种情况不加以控制，很有可能愈演愈烈，尤其是招投标系统和造价软件同为一家的情况下，寻租的驱使力会很大。从调研中，我们发现在江苏、黑龙江、陕西等省市地区，招标软件商甚至提供了“投标预评”、“围标测评”服务，只需少量的测试费用，可以提前预知投标的得分，若进行围标，则为围标中标提供了可能性。这属于赤裸裸的犯罪行为，但在不少地区却真实存在，有些地区只是招标系统代理商在小范围内提供这种服务，但严重阻碍了电子招投标市场的公平性。

不健康行业生态。招投标数据是建筑业信息化的源头，工程数据的产生源头，电子招投标系统一旦出现问题，将会对整个建筑软件产业链产生巨大负面影响。某些技术水平差、客户价值低的造价软件通过控制电子招投标系统数据入口向下游扩大产品线控制，从造价、算量软件甚至延伸到项目管理系统，造成严重的行政垄断，伤害建筑业信息化的发展。建筑业产业升级、提升管理和绿色施工的压力对我国建筑业已越来越大。这二者都需极其先进的软件系统来支撑，否则，难以实现。用电子招投标系统乱象打击建筑业信息化的发展，对整个建筑产业的伤害都是巨大的。

　　从政府层面来看，由于招投标数据不开放，各地标准林立，各省市地区交易系统之间数据交互难，出现信息孤岛现象，对不良投标人无法进行统一管控，且往往出现交易系统、标准的低水平重复建设，严重浪费资源；

　　从施工企业来看，大量的财力与精力耗费在应付被迫适应各地标准，被迫使用一些技术水平差、客户价值低的造价软件。对于施工企业而言，过往投标的数据对未来有着指导作用，但由于各地区数据标准不统一，无法汇总集成得到企业级数据库，数据无法有效积累并共享，不能为企业决策提供依据，管理提升遭遇瓶颈；

　　从造价企业来看，一旦依靠行政垄断获得暴利的行为被市场接受，其他地区的企业将进行效仿，造价软件企业将失去创新的动力，失去对客户价值的追求，损害整个行业的价值。

　　建设工程电子招投标展望与建议

制定电子招投标相关法律法规。要大力推行和发展电子招投标事业，应尽快出台和完善相关的法律法规和方针政策，对电子招投标的发展方向进行引导，并保障其合法性、安全性和有效性。通过制订行业规范和细则等方式建立电子招投标方面的法规条款，保证电子招标的合法有序进行，避免因为法规条文的缺失，给招投标活动带来新的问题。

　　目前《电子招标投标办法》和《电子招标投标系统技术规范》已由国家发展改革委初步完成起草、编制和论证工作，希望不久能联合有关部委印发实施。希望通过建立《电子招标投标办法》，形成保障电子招投标法律法规制度；通过《电子招标投标系统技术规范》促进和保障电子招标投标系统的研发、运营及其全部或局部电子招标投标活动依法规范和统—，保证全国范围内电子招标投标系统功能及其技术与数据标准统—，实现电子招标投标系统互联、兼容、整合、易用、安全、可靠、协调运营，要对电子招标投标的“文件签发、投标截止、密封解密、开标方式、离线评标、中标通知”等一系列区别于传统纸质招标投标的操作程序的含义、方式、时效、责任等作出明确规定，保证电子招标投标主体的合法权益和行为规范。

建立全国统一的数据标准。招投标系统应采用开放式体系结构，各个模块独立实现，并具有标准开放式的接口，只有使用统一开放式的数据标准接口，才能保证该系统的应用是可跨地区、面向社会的。希望通过《电子招标投标系统技术规范》的推行，在全国范围内建立统一的招投标数据标准，让标准开放统一，而不是让标准成为门槛阻碍。这样使得全国各地的施工企业在各地承接项目不需要在数据标准上花费学习成本与金钱成本，让电子招投标真正的阳光透明。

坚持第三方评标原则。电子招投标系统在顶层设计时，必须理顺各参与方的角色与地位，通过确定招标方、投标企业、监察人、专家评委等利益相关方的角色与需求，在制度设计源头必须明确第三方评标制度，方能建立公平公正的电子招投标流程与体系。作为电子招投标系统提供商必须保持其专业性、中立性，以第三方平台方式参与招投标过程，方能体现结果的公正性与权威性。

　　在建设工程电子招投标中，必须明确做招投标系统软件厂商不能参与造价软件的开发与销售，做造价软件的厂商必须不能做招投标系统，这样才能彰显招投标系统的公正与公平原则，否则，当有利益牵涉其中，天平难免失衡。而且招投标系统在投入使用前，必须经过当地的造价软件的互相测评，才能保证其公平公正性。

　　铁道路前部长刘志军案发后，铁道部内部对项目招投标进行专项整治，明确了铁路工程评标使用第三方平台的原则，铁道部随后颁布相关文件，凡在铁路工程交易中心开标的铁路工程项目，一律在开标后，到北京市建设工程发包承包交易中心良乡评标区进行评标，以保持招投标的公开、公平、公正性。

建立统一的电子招投标企业信用平台。建筑企业的业务遍布全国，不排除有些资质较差、价值观较差的建筑企业在某地弄虚作假骗得业务被逐出市场后又在其他地区以同样的方式招揽业务。电子商务中诚信问题是涉及到整个行业的存在的基石，因此建立全国统一电子招投标企业信用平台至关重要。

　　促进电子招投标的发展，应尽快建立建设领域的电子招投标企业信用平台，该平台不应当是某地区单独建立，而是由国家住建部来牵头，同时通过网络对接交互省、市各级电子招投标信用平台共同构成的网络平台体系。要实现各地区间信用平台的信息流畅，建立统一的企业信用评价，避免招投标过程中因信息不共享、不透明、不对称而导致弄虚作假情况的发生，逐步推行并完善建设领域诚信体系的建设，从源头上促进招标队伍的优化。

　　建立电子招投标公共服务平台。电子招标投标公共服务平台为各电子招标投标项目交易系统以及工商、税务、银行、CA认证、行业服务、行政监督等相关服务管理系统建立互联、互通、互认关系，以实现招标投标信息资源交互共享，并为转变与规范行政监督方式，建立健全招标投标社会公众监督机制以及诚信体系，提供全面、实时、高效的服务。既是实现电子招标投标信息交互的枢纽，也是电子招标投标公共交易服务区，主要提供各类信息发布、身份认证、资信验证、评标专家抽取、统计查询、资料归档、行政监督通道等每个招标投标主体以及监督机构共同和重复需要的招标投标信息和功能服务。